Главная

Извещение налогоплательщиков о том, что на их лицевых счетах в налоговой инспекции имеется недоимка, - важнейший элемент процесса взыскания налогов. Использование извещений, как показывает практика работы налоговых органов США, может значительно повысить собираемость налогов и улучшить отношения между налоговой инспекцией и налогоплательщиками.

Внедрение стандартной процедуры извещения позволит обеспечить одинаковый подход ко всем налогоплательщикам вне зависимости от того, юридическое это лицо или физическое, укрепить налоговую дисциплину и сократить возможности уклонения от уплаты налогов.

Процедура извещения - это первая точка соприкосновения налоговой инспекции с налогоплательщиком после того, как он допустил налоговое правонарушение, не погасив вовремя свое налоговое обязательство. Кроме того, использование унифицированных процедур облегчит контроль со стороны руководителей налоговых инспекций за работой налоговых инспекторов с налогоплательщиками и позволит обнаружить отступления от установленных правил.

Кратко остановимся на тех выводах, которые были сделаны в ходе изучения различных процедур взыскания задолженности по налогам, применяемых налоговыми инспекциями.

Организационные вопросы. Налоговые органы многих стран имеют сборники методологических инструкций, где излагаются нормы и процедуры, которые работники налоговых инспекций должны соблюдать при выполнении своих каждодневных обязанностей. Подобные сборники существуют во многих странах (например, «Справочник работника Налоговой службы США» и «Табель уставных документов Департамента таможни и акцизов Великобритании»). Эти руководства являются официальными документами, в которых собраны или обобщены все постановления, инструкции и методические указания, регламентирующие формирование организационных структур, состав выполняемых функций и административных процедур, применяемых налоговой службой.

Создав единый документ, обобщающий тексты всех инструкций и правил, и установив строгий контроль за соблюдением этих правил, налоговая служба достигает сразу две цели. Во-первых, Применение единого, стандартного набора процедур и правил сокращает непроизводительные потери времени налоговых органов и возможности для служебных злоупотреблений. Случаи отхода от стандартного набора правил и процедур обнаружить гораздо легче, чем когда эти правила и процедуры каждая региональная или районная инспекция устанавливает или интерпретирует самостоятельно. Во-вторых, повсеместное применение унифицированного набора правил и процедур повышает вероятность того, что требования ко всем налогоплательщикам во всех налоговых инспекциях будут одинаковыми. Если разные налоговые органы придерживаются разных стандартов и правил, налогоплательщики обязательно этим воспользуются, перейдя из более эффективно работающей инспекции в работающую менее эффективно. Кроме того, разнобой в используемых методах работы и процедурах может ослабить ожидаемый эффект налоговой политики за счет нарушения естественных экономических пропорций между разными сферами деятельности.

Ознакомление с практикой и процедурами налогового администрирования в ряде налоговых инспекций наглядно продемонстрировало трудность реформирования налоговой системы в Российской Федерации. С одной стороны, есть налоговые инспекции, работа в которых поставлена на уровне, сравнимом с западными стандартами, с другой - остаются еще налоговые инспекции, основное место в работе которых занимают личные контакты налоговых инспекторов с плательщиками и обработка данных вручную. Сохранение существовавшей в течение длительного времени технологии налоговой работы в современных условиях, когда количество налогоплательщиков возросло в сотни раз, а нагрузка на одного инспектора - в десятки раз, неизбежно влечет за собой ослабление контроля за налогоплательщиками со стороны налоговой инспекции. Кроме того, в этих условиях трудно контролировать деятельность инспекторов руководством налоговых инспекций, что создает предпосылки для нарушений законодательства.

При взыскании недоимки мы сталкиваемся с терминологической неопределенностью. В международной практике термин «задолженность по налогам» используется применительно к плательщикам, занизившим свою налогооблагаемую базу, неправильно рассчитавшим налоговое обязательство или не полностью его уплатившим. В российской же практике под «недоимкой» в одних случаях понимают задолженность плательщика перед бюджетом только по налогам (без учета финансовых санкций), в других - совокупную задолженность перед бюджетом, включающую в себя не уплаченные своевременно налоги, штрафы и пени. Неоднозначность термина «недоимка» нарушает ясность и объективность оценки всего процесса взыскания налогов. Кроме того, действующим налоговым законодательством предусмотрены разные процедуры взыскания задолженности по налогам, задолженности по пеням и задолженности по штрафам. Поэтому, говоря о взыскании недоимок, нужно четко представлять себе, о каких конкретно суммах идет речь.

На процедурном уровне работа с недоимщиками в налоговых инспекциях сводится к работе с налогоплательщиками, которые встали на налоговый учет и подали налоговую декларацию (налоговый расчет), но полностью не расплатились по счетам. Работа с так называемыми «мертвыми душами» - плательщиками, вставшими на налоговый учет, но через некоторое время прекратившими представлять отчетность, и с организациями, никогда не находившимися на налоговом учете и не подававшими налоговых деклараций, но ведущими предпринимательскую деятельность, требует особой технологии и особых процедур. Такая работа, как правило, не рассматривается как работа по взысканию недоимок. Эти организации должны быть сначала разысканы, принуждены к явке в налоговую инспекцию и подвергнуты аудиторской проверке. Только после этого налоговая инспекция может исчислить скрытые ими налоги и применить к ним предусмотренные законодательством финансовые санкции. В случае неуплаты исчисленных сумм в установленные сроки можно будет говорить о работе с недоимкой по таким плательщикам.

В России отделы по работе с недоимщиками не занимаются проверкой того, правильно ли произведен налоговый расчет и не занижена ли сумма дохода. Эти функции выполняют отделы камеральных (математическая верификация) и выездных (аудиторских) проверок.

Налоговые инспекции располагают весьма ограниченным арсеналом мер воздействия, которые они могут применить к плательщикам, за которыми числится недоимка. Если недоимщик -это юридическое лицо, налоговый орган может выставить инкассовые поручения на бесспорное взыскание недоимок по налогам и пеням со счетов должника, однако эффективность этой меры сомнительна, особенно с учетом объемов оффшорных банковских операций и операций, проходящих мимо расчетного счета. Если же говорить о налогоплательщиках - физических лицах, то данная мера воздействия к ним вообще не применима. Если налогоплательщик не отреагирует на принятые меры и недоимка сохранится, налоговая инспекция принимает постановление об обращении взыскания долгов на имущество должника и направляет его для исполнения в органы налоговой полиции. Однако даже эта мера часто не дает желаемого эффекта, поскольку российское законодательство ограничивает возможность такого ареста. Перед арестом имущества должностные лица, производящие арест, обязаны предъявить налогоплательщику-организации (его представителю) решение о наложении ареста, санкцию прокурора и документы, удостоверяющие их полномочия. Кроме того, предметы, подлежащие аресту, предъявляются понятым и налогоплательщику-организации (его представителю). В отличие от практики других стран действующее законодательство России фактически предусматривает, что арест имущества налогоплательщика производится в присутствии налогоплательщика или его уполномоченного представителя, что предполагает согласие налогоплательщика на арест.

В налоговом законодательстве Российской Федерации существует дифференцированный подход к взысканию недоимок с физических и юридических лиц. В то же время между этими категориями плательщиков не должно проводиться никаких различий. Устранение существующих различий в процедурах взыскания долгов с предприятий и физических лиц будет не только способствовать повышению эффективности работы налоговых органов, но и сделает работу налоговой службы более ясной и понятной для налогоплательщиков.

Отчетность о поступлениях платежей, наличии недоимки и мерах борьбы с ней не дает полной и обозримой картины работы инспекций по взысканию недоимок. Использование ее в качестве информационной основы для принятия управленческих решений сопряжено с определенными проблемами. Существующая система налогового учета позволяет отслеживать общую сумму задолженности плательщика по каждому бюджету и каждому виду налога. В то же время учет задолженности по времени ее возникновения крайне осложнен из-за огромного объема работы. В результате этого налоговые инспекции работают, как правило, со всей суммой накопленной задолженности прошлых периодов, возникшей как в давнее, так и в последнее время. Предприятия, давно переставшие функционировать, но имеющие большие долги перед бюджетом, учитываются в общей массе должников и постоянно отвлекают силы налоговой инспекции, хотя взыскать с них своевременно не уплаченные средства уже не представляется возможным.

Себестоимость и экономическая эффективность. При определении мер по взысканию недоимок необходимо иметь в виду, что сами по себе эти меры не являются бесплатными для государства. На их осуществление расходуется рабочее время налоговых инспекторов, рабочее время государственной вычислительной и иной техники, расходуются бумага, конверты и другие материалы, приобретаемые за счет бюджетных средств. Таким образом, каждый взысканный в бюджет рубль имеет свою «себестоимость», и чем она ниже, тем эффективнее работает налоговая инспекция.

Совершенно естественно, что простые процедуры по взысканию недоимок (такие, как рассылка требований о погашении задолженности или выставление инкассовых поручений) являются и более дешевыми. Ужесточение процедур взыскания означает их усложнение и соответственно удорожание. Поэтому жесткость применяемых процедур по взысканию задолженности должна идти по нарастающей - от наиболее мягких и простых процедур к наиболее сложным, жестким и дорогостоящим. Опыт работы налоговых органов многих стран мира показывает, что наиболее дешевым способом взыскания недоимок является рассылка уведомлений (требований) о необходимости погашения недоимки. Простота и дешевизна метода позволяют сделать его массовым, всеохватывающим. В то же время для законопослушного и дисциплинированного плательщика бывает достаточно простого напоминания о необходимости платить налоги, чтобы он погасил возникшую задолженность. Рассмотрим два варианта процедур извещения плательщиков о наличии у них задолженности перед бюджетом.

Первый, применяющийся налоговыми органами США, предполагает последовательную высылку недоимщикам трех требований об уплате задолженности по налогам. Как правило, жесткость и степень угроз применения более серьезных санкций возрастают от требования к требованию.

Второй вариант - более простой и кратковременный, был заложен в проектах Налогового кодекса РФ, а затем вошел и в Налоговый кодекс. При работе по этому варианту недоимщику высылается единственное (первое и последнее) требование о погашении задолженности.