Главная

В результате изменений, происходивших в экономике России начиная с 1992 г., существенно изменилась структура экономики и бюджетной сферы. Примеров тому можно привести множество, начиная от массовой приватизации предприятий и сокращения государственных расходов до фискальной децентрализации. В области экономических реформ за это время достигнут значительный прогресс. Удалось добиться значительных успехов по стабилизации макроэкономической ситуации в стране и по развитию рынков капитала. Однако темпы перехода к рынку сдерживались из-за того, что реформирование налоговой системы отставало от требований формирующейся рыночной экономики.

Трудность реформирования налоговой системы в России во многом объясняется масштабами тех изменений, которые необходимо произвести с учетом требований рыночной экономики, если за точку отсчета брать прежнюю систему. Во времена Советского Союза главным источником налоговых поступлений были налог на прибыль, налог с оборота и налог на заработную плату, которые взимались с государственных предприятий. Налогов на имущество не существовало. Налог на прибыль предприятий, который был главным источником бюджетных доходов, имел мало общего с аналогичным по названию налогом, существующим в западных странах. Он использовался для накопления и централизации средств и регулирования уровня доходов предприятий. Хотя официально ставка налога на прибыль составляла 35%, размер налогового обязательства зачастую определялся «по договоренности». Это наследие в виде индивидуального подхода к налогоплательщикам, налоговых платежей «по договоренности» и «мягких» бюджетных ограничений стало серьезной помехой для реформирования налоговой системы и подрывало эффективность работы налоговой службы на первом этапе переходного периода в России. Да и в более близкие к нам времена государственные и некоторые приватизированные предприятия все еще продолжали оказывать давление на государство, добиваясь для себя индивидуальных налоговых льгот, и часто специально накапливали недоимку по налогам, поскольку ее размеры могли служить дополнительным рычагом давления на государство при согласовании налоговых платежей.

Налогом с оборота при прежней системе облагались товары народного потребления и некоторые услуги. Это были в основном налоги, взимаемые по единой ставке, дифференцированной по виду товаров, а иногда и по виду предприятий. Эти налоги представляли собой остаточную разность между ценами розничной торговли и ценами производителей и использовались скорее как инструмент планирования, чем как источник наполнения бюджета. Налог на заработную плату и отчисления от фонда оплаты труда при прежней системе удерживались на уровне предприятий и затем направлялись на финансирование социальных расходов. Налог на доходы лиц, имеющих независимые источники доходов, в качестве источника бюджетных поступлений играл очень небольшую роль, тогда как отчисления на заработную плату и отчисления от фонда оплаты труда были высокими. Впрочем, самих плательщиков это касалось мало, поскольку эти отчисления удерживались на уровне предприятий. Дифференциация уровня заработной платы в те годы использовалась для привлечения работников в определенные отрасли или сферы занятости, хотя существовали для этого и другие рычаги, такие, как доступ к ведомственным поликлиникам и детским садам, к продуктовым заказам и закрытым распродажам. Кроме того, государство нередко выступало в качестве посредника между предприятиями и населением через систему субсидий и трансфертов, причем в отдельные годы на эти цели уходило более половины всего ВВП страны.

Таможенными пошлинами облагались в основном товары, импортируемые из стран, не входивших в торговый блок социалистических стран, однако поступления от этих пошлин составляли достаточно малую долю налоговых доходов. В качестве средства регулирования импорта власти предпочитали пользоваться не тарифами, а квотами.

Существовавшая в России до 1992 г. налоговая система совершенно не обладала таким качеством, как "прозрачность", т.е. это была система, которая не позволяла объективно определять размер налогового обязательства каждого конкретного налогоплательщика, без ссылок на особые или индивидуальные обстоятельства. Часто предприятия даже не знали, какие налоги платят другие предприятия, находящиеся точно в такой же ситуации, как они сами. Если говорить о населении, то люди зачастую просто не отдавали себе отчета в том, что они являются налогоплательщиками, и не имели представления о собственном налоговом бремени.

Одной из важнейших реформ налоговой политики, осуществленной до распада Советского Союза, была замена сложной системы налогов с оборота, которые прежде играли ведущую роль, налогом на добавленную стоимость (НДС). Новый налог обладал как определенными достоинствами, так и недостатками. К достоинствам следует отнести то, что этот налог взимался по единой ставке и имел достаточно широкую базу, охватывавшую большинство товаров и услуг.

До 1992 г. налоговая служба не располагала большой численностью сотрудников, количество налогоплательщиков было также относительно небольшим, поэтому для обеспечения собираемости налогов можно было просто проверять всех налогоплательщиков ежегодно, что и делалось (во всяком случае, на бумаге). Способы осуществления платежей в бюджет были раз и навсегда заданы, банки принадлежали государству - все это облегчало работу налоговых органов и обеспечивало полную собираемость налогов. Кроме того, государство имело возможность (и нередко этой возможностью пользовалось) задним числом менять и саму структуру налогов (налоговую базу, ставки, льготы и т.д.), чтобы выйти на такой уровень бюджетных доходов, который соответствовал бы расходным потребностям бюджета. Учет выполненных предприятиями платежей и принудительное взыскание налогов осуществляли местные органы, и они же передавали затем определенную долю этих поступлений в бюджет следующего уровня. Но поскольку социалистическая система наделяла налоговые органы обширным арсеналом средств воздействия на налогоплательщиков, налоговая служба была вполне работоспособной и, по всей вероятности, удовлетворяла требованиям того времени.

Трудность задачи трансформирования прежней системы налогового администрирования в систему, отвечающую требованиям рыночной экономики, создавала серьезные помехи для обеспечения доходной части бюджета в годы перехода к рынку. Государственная налоговая служба Российской Федерации (с декабря 1998 г. - Министерство Российской Федерации по налогам и сборам), возникшая сразу же после выхода России из состава СССР, была создана в качестве федерального ведомства с системой региональных и местных налоговых органов.

Одна из главных задач налоговой системы - обеспечивать достаточный объем доходов бюджета для финансирования социальных гарантий населения, а также для содержания и развития инфраструктуры, необходимой для экономического развития частного сектора экономики. При этом обеспечение наполняемости бюджета должно достигаться такими средствами, которые не наносят вреда ни экономике, ни обществу. Иначе говоря, налоговая система не должна быть избирательной, отношение ко всем физическим и юридическим лицам должно быть одинаковое, чтобы не возникало таких ситуаций, когда экономические субъекты вынуждены принимать решения, руководствуясь не столько соображениями рыночной выгоды, сколько условиями, диктуемыми налоговой системой, или таких ситуаций, "когда налогоплательщики не соблюдают налоговые законы, считая их несправедливыми.

Разумеется, действительно «нейтральной» налоговой системы не существует в природе, ведь любой стране присущи свои исторически сложившиеся особенности: одни отрасли развиты сильнее, другие - слабее, слабые нуждаются в налоговых льготах, которые можно предоставить только за счет сильных. При этом фискальным властям зачастую бывает трудно преодолеть искушение использовать налоговую систему в качестве рычага управления поведением экономических субъектов, да и любая политика всегда влияет на экономику. Однако степень подобных отклонений от нейтральности или неэффективного использования экономических ресурсов существенно различается между странами в зависимости от того, насколько хорошо или плохо в них построена налоговая система.

В 80-е годы в большинстве стран с рыночной экономикой налоговые системы были радикальным образом реформированы. Анализ причин и целей этих реформ представляет несомненный практический интерес с точки зрения налоговых реформ, осуществляемых в Российской Федерации. Реформы в странах с рыночной экономикой были направлены в основном на решение трех задач:

• упрощение структуры подоходных налогов, взимаемых как с физических, так и с юридических лиц, путем выравнивания ставок обложения и расширения налоговой базы за счет ликвидации льгот и особых условий;

• введение налога на добавленную стоимость с широкой базой обложения, охватывающей потребление большинства товаров и услуг;

• повышение ставок акцизов.

При этом преследовались следующие цели: сокращение искажающего воздействия налоговой системы на естественный ход экономического развития; выравнивание условий, в которых действуют экономические субъекты; упрощение налогообложения. В последние годы налоговые реформы аналогичной направленности стали проводить у себя и многие развивающиеся страны. Это всемирное движение реформ возникло как реакция на налоговую политику, повсеместно проводившуюся в 60 - 70-е годы, когда власти считали, что они сами не хуже рынка могут выбирать отрасли и производства, которые подтолкнут экономический рост, и планомерно управлять этим ростом в условиях рыночной экономики, регулируя структуру цен с помощью налогов.

Выбрать «правильную» стратегию налоговых реформ в стране с переходной экономикой, в частности в условиях России, значительно труднее, чем в странах с рыночной или даже с развивающейся экономикой. Действующая в России система цен все еще далека от рыночной. Политика заработной платы и политика финансирования жилищно-коммунального хозяйства до сих пор находятся в процессе реформирования; создание системы социального обеспечения до сих пор не завершено; сферы действия частного и государственного секторов до конца не разграничены; инвестиционный процесс тормозится неопределенностью инвестиционных условий. Нельзя не учитывать и то, что некоторые особенности существующей налоговой системы и ее практической реализации сохранились еще с прошлых времен и изменить их не так-то просто. Ведь Россию нынешнюю от того времени, когда налоги принимали форму государственного регулирования заработной платы, изъятия у предприятий нераспределенной прибыли и налогов с оборота, отделяет менее десяти лет. Эта историческая традиция все еще находит свое отражение во взглядах представителей законодательной власти и принимаемых ими законах, а также в поведении налогоплательщиков и налоговых органов. Нам представляется, что принципы, из которых следует исходить при совершенствовании налоговой системы в России, должны быть следующими:

• налоговая реформа - это длительный процесс, а не единовременное событие;

• налоговая система должна обеспечивать поступление заданного объема доходов для покрытия необходимых бюджетных расходов;

• налоговая система должна быть как можно более простой;

• налоговая система должна обеспечивать горизонтальную справедливость, т.е. отношение ко всем физическим и юридическим лица, находящимся в одинаковых условиях, должно быть одинаковым;

• налогообложение семей с высокими, средними и низкими доходами должно соответствовать представлениям государства о том, что считать приемлемым распределением дохода в обществе;

• для России одной из важнейших задач должно стать обеспечение стабильности налоговой системы для того, чтобы инвесторы могли без опаски вкладывать свои капиталы в создание новых производств и расширение существующей производственной базы.